Skip to content →

Доказательная государственная политика: опыт Австралии

Редактированная опубликованная версия

Я работаю научным сотрудником (research fellow) в University of New South Wales. Это региональный университет в австралийском штате New South Wales, расположенный в Сиднее. Я работаю в институте, где, в частности, занимаюсь оценкой государственных программ: насколько эффективно были достигнуты поставленные цели конкретного закона или программы.

Я занимаюсь прикладной микроэконометрикой. Последняя Нобелевская премия в области экономики была как раз выдана экономистам, которые начали применять так называемые квазиэкспериментальные подходы при оценке государственных программ. Выявлять причинно-следственные связи сложно. Чтобы с уверенностью утверждать, что какой-то эффект был результатом какой-то государственной программы, раньше нужно было ставить эксперименты – но у экспериментов есть серьёзные ограничения. Квазиэкспериментальные методы, построены на идее, что можно выявить каузальные связи даже в ситуации, когда у нас нет эксперимента. Для этого нужно внимательно посмотреть на обстоятельства введения программы и умело применить современные статистические методы.

Начиная с середины 90, широкомасштабное применение этих методов сильно изменило общественные науки. Есть такой термин credibility revolution, это как раз о том что новые способы выявлять причинно следственной связи в неэкспериментальных условия позволили социальным ученым переосмыслить многие теории которые десятилетиями доминировали в дисциплинах. Credibility revolution также изменила то как ведется государственная политика. Лучшей практикой госуправления считается та которая основана на внимательном изучении последствий государственных программ. В современных странах квазиэкспериментальных методы широко применяются для экономии средств налогоплательщиков при достижение общественно значимых результатов через госуправление.

В современных странах квазиэкспериментальных методы широко применяются для экономии средств налогоплательщиков при достижение общественно значимых результатов через госуправление.

Для меня контекст не имеет значения, я думаю о эконометрическом дизайне, о том, как что-то измерить. Не принципиально, каковы переменные, как они называются: зарплата, убийство на почве ненависти или наркопотребление, единственное, что важно: я должен подумать – можем ли мы утверждать причинно-следственную связь на основе той статистики, которую мы получили в результате измерений? Это – моя специальность. В университете мы часто задаем эти вопросы, постоянно взаимодействуем с органами власти, которые собирают административные данные для своих целей учета, а мы используем их, чтобы улучшить качество государственных программ.

Взаимодействие представителей государства и исследователей в Австралии

Что происходит в Австралии? Очень тесное постоянное сотрудничество между научными центрами, научными сотрудниками, которые занимаются прикладной эконометрикой, и правительством штата. Они пытаются понять, к примеру: каким образом снизить преступность, улучшить общественное здоровье, как обеспечить равный доступ к образованию и рынку труда вне зависимости от пола или других биологических признаков.

Здесь есть открытая коммуникация, готовность государственных органов к диалогу: просто пишешь письма бюрократам. Они тоже, конечно, часто не понимают, о чём речь, когда пытаешься говорить о статистических методах, но это нормально. Самое главное, что они готовы слушать тебя, открыты к критике. Как только политики начинают интересоваться тем, что беспокоит людей, тогда взаимодействие между политиками и обществом происходит естественным образом. Научные сотрудники, научные институты – часть общества.

Здесь ведётся дискуссия о том, какие законы вводить, это обычно называют public policy (англ. “государственной политике” – прим. ред). Экспертное сообщество обсуждает, как сделать лучше, смотрят на опыт других стран, данные. Политиков выбирают на основе их программ. Есть бюрократы, которые слушают политиков, и выполняют их поручения. Это бойкая игра, где люди говорят, думают, и пытаются сделать так, чтобы жизнь была лучше.

Взаимосвязанность административных данных

Public policy community – сообщество, которое занимается выработкой государственных программ. Это не только люди, принимающие законы, это экспертное сообщество, которое обсуждает эти законы, литературу. Очень часто мы запрашиваем административные данные и используем их, чтобы улучшить какой-то аспект жизни общества. Есть центр, который занимается статистикой по преступлениям, где содержится база всех людей, которые прошли через систему правосудия. Мы в нашем центре подаёмся на грант, который позволит нам взять данные всех людей, по кому принимали решения судьи – миллионы людей за 30 лет. Мы хотим посмотреть последствия того, что человек пошёл в тюрьму? Какие будут последствия? Как это скажется на его возможности быть полезным членом общества? Мы будем смотреть: какова вероятность того, что человек попадёт в тюрьму опять после того, как его выпустят? Если человек пошёл в тюрьму повторно из-за того, что был в тюрьме до этого, то мы можем утверждать, что существующая система санкций неэффективна.

Она поощряет преступление, нежели де-стимулирует его.

Тут есть человек, ответственный за такие данные. Более того, здесь есть специальный департамент, который занимается этими данными. И есть специальный орган, отдельная часть в правительстве штата, который помогает связать административные данные между собой. К примеру, есть регистратор людей, которые попали в скорую помощь с передозировкой какого-то токсичного вещества: алкоголя, или наркотика.

Посмотрев на человека, который был в тюрьме и вышел оттуда, можно понять, попал ли он в какое-то время до или после тюрьмы в скорую помощь в результате сильной интоксикации алкоголем. Мы можем реально отследить взаимосвязь тюремного опыта и риска отравления алкоголем. Это здОрово, потому что это важный вопрос.

Или есть некий полицейский орган, который делает случайный замер алкоголя в крови. Эти данные собираются и хранятся для собственных административных целей. Ты можешь написать в этот орган и сказать “Мне очень хочется посмотреть, оценить, насколько вообще эффективна такая практика – действительно ли она снижает аварийность, или потребление алкоголя, или ещё что-то”. И эти данные принципиально можно получить. Нужно будет получить этическое разрешение от твоего института, написать и объяснить бюрократам целесообразность, нужно, чтобы бюрократы обезличили данные (очевидно, это чувствительные данные – мы не должны узнать, что конкретный человек много пьёт). Административно– это очень сложно, потому что нужно оплатить время бюрократам (как раз для этого пишутся гранты), заполнить кучу бумажек, объяснить всё. Исследователи на это тратят большую часть времени. Но принципиально – можно.

Квазиэксперимент для анализа проводимой политики

У нас есть интересная статья. В Австралии, как и во многих развитых странах, государство пытается снизить аддикцию. Здесь очень серьёзно относятся к проблеме аддикции: люди злоупотребляют алкоголем, опиоидами (героином), различными субстанциями, чаще совершают преступления. Это огромная проблема, которая обсуждается во всех странах OECD, в развитых странах: как сделать так, чтобы люди перестали злоупотреблять опасными веществами? Вообще для России это проблема еще актуальнее, но, к сожалению, эта тема не обсуждается, так как следовало бы.

Есть такой взгляд: нужно накладывать санкции. Но это средневековый подход с однобоким взглядом на проблему. В соответствии с ним, нужно очень сильно бить людей, которые употребляют наркотики, чтобы они перестали. Но практически все исследования указывают на то, что этот метод не работает, он не может чего-либо достичь. Это неэффективно: очень дорого, потому что нужно содержать репрессивные институты, и, что самое главное, мы не можем победить алкоголизм или наркозависимость, наказывая людей.

В нашем штате людей, которые употребляют и хранят наркотики (но не торгуют ими) штрафуют (на не очень крупные суммы), практика существует много лет. Мы пытались понять: когда мы оштрафовали человека, он больше не употребляет, не появляется среди уголовников? Смогли ли мы так победить аддикцию? В криминологии это называется specific deterrence (англ. «cдерживание от совершения действий лиц, которые подвергаются наказанию, устрашением» – прим. ред.): мы смотрим, повторяет ли человек преступление после того, как к нему приложили санкцию?

Чтобы ответить на этот вопрос, мы взяли базу данных о людях, которые прошли через систему правосудия, и использовали интересный квазиэкспериментальный метод.

Здесь по закону не должно быть связи, корреляции между судьёй и ответчиком (нормальная практика с точки зрения права). Судья, который рассматривает дело, должен быть абсолютно независим. Квазиэксперимент строится на том, что у каждого судьи есть индивидуальная особенность в величине штрафа, который он накладывает на наркопотребителей, на ответчиков. И, поскольку судья назначается на каждое дело случайным образом, мы посмотрели на ситуацию так, будто это эксперимент. Мы

использовали случайную аллокацию судей к ответчикам (очень много данных за 1990- е, 2000-е, 2010-е годы), чтобы ответить на вопрос: эффективно ли накладывать штрафы на наркопотребителей? Ответ, который мы получили: нет, это не позволяет снизить наркозависимость и вообще не имеет никакого значения! Если называть своими именами, отбросить всё и посмотреть на суть, система накладывания штрафов на наркопотребителей – это очень странная система лицензирования.

Можешь просто употреблять наркотики, но должен заплатить штраф, и продолжать это делать так же, как раньше.

Альтернатива системам санкций – harm reduction (снижение ущерба). Такой подход признаёт, что аддикция – диагноз, который требует лечения. Поэтому нужно дестигматизировать это явление, чтобы человеку, который зависим, не было стыдно за то, что он делает, чтобы он чувствовал себя в безопасности, чувствовал, что о нём заботятся: тогда сильно повышается шанс того, что человек будет искать способы лечения. Важно признать в общественной дискуссии, что сама аддикция это только верхушка айсберга, а значительный источник проблемы спрятан в социально- экономический плоскости, которую россияне коллективно создают. То есть люди с аддикцией это жертвы, а не преступники.

Недавно был введено термин death from despair – смерть от отчаяния. Это смерти при которых люди по сути совершают суицид через злоупотребление токсичными веществами. Они это делают от ощущения безысходности когда они не видят перспектив и не имеют контроля над своим будущим. К примеру, текущая политическая и социальная-экономическая ситуация в России в теории должна порождать огромное количество смертей от отчаяния. Я думаю что ИНИДу стоит посмотреть на данные по количеству и причинам вызовов скорой помощи и сопоставить эти данные с базой муниципалитетов. Тут большой потенциал для анализа. Еще лучше было бы сопоставить эти данные с налоговыми данными, затем охарактеризовать территории по критерию экономических возможностей, неравенства и поляризации и затем посмотреть как безысходность порождает злоупотребление субстанциями и смерть. Для оценки влияния угнетающей политической ситуации, можно посмотреть, например, на то как особо колоритные выпуски госновостей “о врагах России” влияют на инфаркты. Это все очень важные вопросы. Ведь погибшие люди это чьи-то дети, отцы, бабули.

Одно из статей которую мы пишем была бы особенно интересна и актуальна для России. Здесь, когда ты хочешь открыть бар, или открыть магазин, который продаёт алкоголь, ты должен получить лицензию. Количество и местоположение выдачи этих лицензий регулируется: хорошо известно, что существует связь между употреблением алкоголя и преступностью, особенно, между алкоголем и домашним насилием, или battery, когда ты просто дерёшься с людьми.

Комитетом по играм и алкоголю был объявлен тендер, чтобы узнать, насколько доступность алкоголя влияет на домашнее насилие и преступность, на assults, когда люди атакуют друг друга. Мы будем отвечать на этот вопрос вместе с консалтинговой компанией Deloitte («Делойт»). Все научные коллективы, консалтинговые компании, научные центры или кто угодно могут подать документы, и государство оплатит расходы на эту работу. Оно хочет понять, где распределять лицензии и в каком

количестве. Меньшее количество лицензий может снизить преступность. Само государство ищет ответы, спрашивает: “Люди должны пить, это часть жизни, но как сделать так, чтобы они чтобы пили безопасным образом? Помогите нам”.

Для того чтобы измерить влияние баров на преступность мы обратились к уникальный исторической особенности Австралии. Дело в том, чтобы в Австралии в прошлом проблема с алкоголизмом имела катастрофические размеры, ведь, по сути, Австралия это Британский ГУЛАГ. Из-за этого тут есть две особенности: пабы очень крупные и очень старые. Это из-за того, что предложение алкоголя очень жестко регулировалось тут с давних времен. И вот так вышло, что в 1919 году некоторые муниципалитеты отказались от пабов в результате голосования и это сделало так, что сегодня есть места где больше и меньше баров из-за результата того голосования. Мы используем результаты этого голосования для получиния квазиэкспериментальной вариации в количестве пабов, чтобы оценить как доступность алкоголя влияет на преступность.

Против течения: влияние исследований на проводимую политику

Другая статья, которую мы недавно закончили, тоже рассматривает вопрос в области аддикции. Supervised medical injection rooms (англ. “кабинеты для инъекций под наблюдением врача” – прим. ред.) – это такое место, где наркозависимые люди, которые используют опиоиды, могут прийти и безопасно под контролем медперсонала использовать наркотики. Это уже много десятилетий есть в Европе (в частности, в Германии) и Канаде. Австралия – довольно консервативная страна, здесь injection rooms появились относительно недавно: одна была в Сиднее, в прошлом году открыли ещё одну в Мельбурне.

Очень болезненный вопрос, одна из главных забот для обычного среднего австралийца – жильё. Оно здесь очень дорогое, люди заботятся о нём, и требуют от политиков, чтобы у всех была возможность получить своё жильё. В нашей недавней работе, которая связана с harm reduction, мы хотели посмотреть, что происходит после открытия injection room в Мельбурне с привлекательностью жилья, которое находится рядом? Мы показали очевидный факт, труизм: цены там снизились, и это плохой результат. Для многих людей жильё – самый большой актив, и снижение его стоимости без вины владельцев – это плохо, ужасно, нечестно. Мы показываем, что открытие injection room снизило стоимость жилья в радиусе 400 метров на 6%. Может быть, harm reduction – хороший подход, который действительно помогает людям избавиться от аддикции, но у него есть последствия: происходит концентрация наркопотребления, что приводит к снижению стоимости жилья в этом районе. Это огромная проблема.

Мы ожидаем, что статья расстроит очень многих людей. Здесь, в Австралии, крайне сильно медицинское лобби, и медицинское сообщество обожает harm reduction approach (англ. “подход, снижающий вред” – прим. ред.). Они хотят победить аддикцию, раздав наркотики всем (это шутка, конечно, тут много нуансов и канабиз без сомнений надо лигалезовать; сложно найти научный вопрос где все работы указывает, что криминализация канабиза бессмыслена и вредна). Но в литературе часто говорится о том, что вследствие дестигматизации люди больше начинают употреблять наркотики. В Мельбурне никак не могли открыть injection room: открыли только после

того, как женщина в 2019 году умерла от передозировки в KFC. Была серьёзная комиссия от государства, результатом работы которой стало решение что-то сделать. И вот, научный фронтир медицинского сообщества говорит, что injection rooms могут снизить смерти и повысить вероятность того, что люди будут искать лечение. И очень многие люди лоббировали введение этой injection room.

Мы говорим, что проблематичность, скорее всего, могла быть снижена, если бы о появлении injection room сообщили заранее, допустим, за 5 лет. Тогда застройщики могли бы учитывал в своих планах, что здесь будет повышенная концентрация наркопотребления (это называется джентрификация). И можно было бы этот район построить таким образом, чтобы снизить exposure (англ. “возможные риски” – прим. ред.), чтобы обычные работяги-австралийцы не были шокированы, не страдали бы, к примеру, от разбросанных шприцов. Мы показали, что стоимость апартаментов и домов снижается, но обнаружили, что стоимость аренды апартаментов почему-то увеличилась. Это говорит о том, что появился спрос на это жилье. Мы думаем, причина в строительстве множества новых апартаментов с использованием новых стандартов безопасности. К примеру, они не имеют прямого выхода на улицу. Без карточки ты не можешь ни зайти в дом, ни пользоваться лифтом. Если выстроить джентрификацию таким образом, чтобы обычные люди не видели наркопотребления, обезопасить их, это принципиально может сработать. И мы сможем получить преимущества от injection rooms, снизив недостатки.

Административные данные и исследования для улучшения жизни в России

Административные данные используются во многих развитых странах мира, где существует диалог между обществом и государством, это стандартная практика. Когда я увидел ИНИД, я обнаружил, что в России тоже начали появляться административные данные. Я нашёл данные по безработным – по всем людям, которые обращались в органы трудоустройства. Мне стало любопытно: можно ли что- то с ними сделать? Самый очевидный вопрос, на который можно ответить с помощью этой базы данных: однажды обратившись к органам занятости, человек обратится к ним опять? Если да, можно заключить, что он не нашёл работу и органы занятости не работают эффективно, а если нет, то он нашёл работу и органы работают. Я не стал заниматься этими данными, потому, что получив доступ я понял, что с этими данными есть принципиальное ограничение. Проблема в том, что если человек не обратился вновь в эту базу – мы не знаем, может быть он нашёл работу с помощью других средств, а туда решил больше не обращаться. Это принципиальное ограничение, которое можно было бы решить, если эти административные данные связать с другими, например, с налоговой базой.

Я работаю в Австралии, но я из России, и душа трепещет по поводу России, в том числе. Мне всегда интересно написать статью, что-то сделать, улучшить. Очень интересно было бы найти коллег из России людей, которым это тоже интересно, соавторов, которые помогут мне с административными делами. Я бы с удовольствием подался на какой-то грант, чтобы запросить новые данные от бюрократов, начать

дискуссию. Как улучшить ситуацию в тюрьме, к примеру? Настолько важный вопрос! Как вообще можно об этом не говорить?

Если поставить правильные вопросы и получить правильные данные, можно сделать так, что люди станут жить лучше и дольше. Мне бы очень хотелось, чтобы ИНИД добился от бюрократов получения данных: административных данных по всем уголовникам (индивидуальный уровень), данных по срочникам в армии. Или связал административные данные от налоговых органов с данными по призыву. Нужно понять, каковы издержки того, что люди служат в армии, издержки того, что люди идут в тюрьму, того, что людей не лечат, а вместо того, чтобы давать возможность лечиться, накладывают санкции. Нужны данные, чтобы квантифицировать все эти проблемы, чтобы они приобрели конкретные критерии. Нам нужны хорошие методы, хорошие данные. Если ИНИД сделает это, будет великолепно.

То, что делает ИНИД – очень здорово. Просто нужно натренировать бюрократов пару раз, потом это становится для них привычкой. И здесь, в Австралии, эта привычка уже есть. В России всё это тоже существует формально, но не так активно используется. Надо раскачивать. Пожалуйста, передайте мои контакты всем российским заинтересованным ученым и мы будем думать какие данные нужны и для каких вопросов.

Published in Russian Work

Comments

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *